Der Komet 3233 – Seite 8

Seite 8 DER KOMET Nr. 3233 Bedeutsames Urteil des Oberverwaltungsgerichtes in Münster über die Erweiterung der Gegenstände des Wochenmarktverkehrs IM NAMEN DES DEUTSCHEN VOLKES In der Verwaltungsstreitsache des Regierungspräsidenten Vertreter des öf- Klägers, fentlichen Interesses - gegen den Beschlußausschuß II für den Regierungsbezirk Beklagten, beigeladen: Stadtverwaltung, hat der III. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster (Westf.) auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 2. April 1952, an der teilgenommen haben Senatspräsident, Oberverwaltungsgerichtsrat und Verwaltungsge- richtsdirektor als Richter sowie Geschäftsführer und Redakteur als ehrenamtliche Mitglieder, auf die Berufung des Beklagten vom 1. März 1952 gegen das Urteil des Landesverwaltungsgerichts vom 17. Januar 1952 für Recht erkannt: In Abänderung des Urteils des Landesverwal- tungsgerichts vom 17. Januar 1952 wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen trägt der Kläger. Gründe: Auf dem Wochenmarkt einer Gemeinde von 24 000 Ein- wohnern, werden seit dem Jahre 1945, insbesondere seit der Währungsreform, Waren, vor allem Textilien, feil- gehalten, die nicht zu dem nach § 66 Abs. 1 der Reichs- gewerbeordnung in der Fassung vom 26. Juli 1900 (RGBl. ,871) GewO. für den Wochenmarktverkehr zuge- gehören. Am 17. August 1950 ent- lassenen Warenkreis schloß sich die Stadtverwaltung des betreffenden Ortes, zu erlassen. Hiernach sollten Gegen- S, eine Marking rktes nach ausdrücklicher Bestim- stände des mung des § 66 GewO. sein: I a) Rohe Naturerzeugnisse mit Ausnahme von größe- rem Vieh und bewurzelten Bäumen u. Sträuchern; deren Erzeugung mit der Land- und b) Fabrikate, Forstwirtschaft, dem Garten- und Obstbau oder der Fischerei in unmittelbarer Verbindung steht oder zu den Nebenbeschäftigungen der Landleute der Gegend gehört oder durch Taglöhnerarbeit bewirkt wird; unter Ausschluß geistiger Getränke; c) frische Lebensmittel aller Art. Darüber inaus beantragte die Stadtverwaltung am 16. Oktober 1950 beim beklagten Beschlußausschuß, an- zuerkennen, daß folgende Gegenstände zu den Waren des Marktverkehrs gehören: Grobe Porzellan-, Glas-, Steingut-, Holz-, Korb- und und irdene Wollgarn, Strümpfe, Web-, Waren, Woll- und Wirkwaren, mit Ausnahme von Fertig- Korbmacher-, Seiler- und Bürstenbinder- waren, Bänder, Spitzen, Litzen, Knöpfe und waren, andere Kurzwaren, die zu denen des Marktver- kehrs gehörig, anerkannt sind. allgemein Der Beklagte erließ daraufhin am 22. Mai 1951 einen Beschluß, der u. a. folgenden Inhalt hat: "Gemäß § 66 Abs.2 GewO., § 128 Zuständigkeits- gesetz vom 1. August 1883 und der Verordnung über die Zuständigkeit in Beschlußsachen vom 23. Juni 1948 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen Seite 197) wird bestimmt, daß nach Ortsgewohnheit und Bedürf- nis in dem betreffenden Ort Web-, Woll- und Wirkwaren mit Ausnahme von Fertigwaren zu den Wochenmarktartikeln gehören." Der Beschluß wird damit begründet, daß sich aus den wirtschaftlichen Notverhältnissen der Nachkriegszeit ein ausgedehnter Marktverkehr entwickelt habe, der sowohl der Existenzgründung von Händlern wie der Versor- gung der Bevölkerung mit preiswerten Waren diene. An dieser Entwicklung könne nicht vorbeigegangen. werden. auist dem Beklagten und der Beigeladenen je zur Hälfte auf- erlegt. Das Landesverwaltungsgericht hielt den ange- fochtenen Beschluß des Beklagten nunmehr für einen Verwaltungsakt gegenüber der Gemeinde, der mit der Anfechtungsklage angegriffen werden könne . Die For- derung von Ortsgewohnheit und Bedürfnis als Voraus- setzung für die Erweiterung des Warenkreises sei nicht verfassungswidrig, da sie eine zulässige Regelung der Berufsausübung darstelle. Der Beklagte sei auch zur Beschlußfassung zuständig, da er hier keine Gemeinde- aufsicht die Entstehung bzw. Nicht- ausübe, sondern die entstehung von Ortsgewohnheit und Bedürfnis fest- Bedürfnis seien aber in stelle. Ortsgewohnheit und jenem Ort nicht gegeben. Eine Ortsgewohnheit habe sich in der kurzen Zeit seit 1945 nicht bilden können. Ein längerer Zeitablauf sei erforderlich, um festzustellen , ob das erweiterte Warenangebot auf dem Wochenmarkt sich halte und ob es auch in das Bewußtsein der Bevöl- kerung als charakteristischer Marktvorgang eingegan- gen sei. Es liege auch kein Bedürfnis im Sinne eines echten, vom öffentlichen Interesse getragenen Bedarfs der zu versorgenden Bevölkerung vor. Eine Erweite- deren rung des Marktverkehrs auf Waren , Güte der durchschnittliche Käufer nicht auf den ersten Blick beurteilen könne, bringe die Gefahr der Uebervortei- lung mit sich. Die Einrichtung des grundsätzlich auf bestimmte Waren beschränkten Wochenmarktes dürfe nicht zu dem anders gearteten Krammarkt umgestaltet werden. Gegen dieses Urteil hat der Beklagte am 5. März 1952 Berufung eingelegt. Er beantragt, das Urteil des Lan- desverwaltungsgerichts vom 17. Januar 1952 aufzuheben und die Klage kostenpflichtig abzuweisen. Der Kläger beantragt, die Berufung kostenpflichtig zurückzuweisen. Die Beteiligten wiederholen in ihrem Vortrag im we- sentlichen das das Vorbringen in der ersten Instanz. Im einzelnen wird wegen des Vortrages der Beteilig- ten auf denInhalt der Akten Bezug genommen. Die Berufung hat Erfolg. a den Der angefochtene Beschluß beruht auf § 66 Abs. 2 Ge- werbe-Ordnung. Danach ist die zuständige Verwaltungs- behörde auf Antrag der Gemeindebehörde befugt, zu bestimmen, welche Gegenstände außer in Abs. 1 ge- nannten nach Ortsgewohnheit und Bedürfnis zu Wochenmarktartikeln gehören. Zuständig war zunächst gemäß § 128 Abs. 1 des preußischen Zuständigkeitsgeset- zes vom 1. August 1883 (GS. S. 237) der Bezirksausschuẞ. Gemäß Abs. 1 der Verordnung über die Zuständig- keit in Beschlußsachen vom 23. Juni 1948 (GVBI, NW. S. ist diese Zuständigkeit auf den Be- VO. - ist 197)zust. Vo. klagten übergegangen.. ext Wie der Senat bereits in seiner Entscheidung vom 10. Oktober 1951 III A 1069/51 ausgeführt hat, stellt die Tätigkeit nach § 66 Abs. 2 GewO. entgegen der Auffasunsg des Vorderrichters keinen Verwaltungs- akt im Sinne des § 25 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 (VOBI. BZ. 1948 S. 263) MRVO. 165 - dar; sie setzt vielmehr durch Ausfüllung eines Gesetzesblanketts formal aus dem bereits aus eine Rechtsnorm. Dies ergibt sich Aufbau des § 66 GewO., der im Absatz 1 die Gegenstände aufzählt, die der Gesetzgeber für jeden Wochenmarkt zu Gegenständen des des Marktverkehrs ars erklärt hat, wäh- azenden Blankettrahmen für rend Absatz 2 2 einen ergänzenden des Marktverkehrs ehrs offenläßt, die weitere Gegenstände des bestimmt werden können. Dem Be- vom Beklagten klagten sind damit vom Gesetzgeber Rechtsetzungsbe- fugnisse übertragen worden sein Beschluß ergänzt und erweitert den Tatbestand des § 66 Abs. 1 GewO. In ihrer örtlichen Begrenzung wirkt die Ergänzung der Kraft des Gesetzes. mit Dem steht nicht der Umstand entgegen, daß der Be- klagte eine Verwaltungsbehörde ist. Es ist dem Gesetz- geberg unbenommen, auch Verwaltungsbehörden zur Ausfüllung von Gesetzesblanketten heranzuziehen, na- mentlich, wenn wie hier nur Tatbestandserweite- rungen von örtlich begre tigt sind . Es wäre weder für diese Akte den Wirksamkeit beabsich- noch zgeber werden zu lassen. Auch das Antragsrecht der behörde ist mit dem Rechtsetzungsakt einbar. Wenn auch Anträge als ver- Vor- Vor- te infirfti- aussetzung in der Regel nur bei so muß der Gesetz- gen Verwaltungsakten vorkommen, geber doch be befugt sein, auch einen Rechtsetzugriff an ein Initiativrecht in Antragsform zu binden. an die an tragsrecht bindet die Entscbstverwaltung Be rung der Gemeinde als die am ehesten erkennen elesten weiter kann, ob Anlaß ist, mehr unmittelbar Recht im Rahmen der ihm durch das Gesetz erteilten Vollmacht. Er ist deshalb gemäß § 3 Abs. 1 Zust. VO. zuständig. Der Kläger als Vertreter des öffentlichen Interesses bei den Beschlußausschüssen (§ 6 Abs. 2 der Verordnung über die Zuständigkeit in Beschlußsachen vom 23. Juni 1948 GVBI. NW. S. 197 - Zust. VO.) hat gegen deren Beschlüsse gemäß § 7 Zust. VO. ein Klagerecht, das ihm zur Wahrnehmung des öffentlichen Interesses verliehen ist. Und zwar tritt er im Verfahren vor den Beschluß- ausschüssen als besonderer Ordnung auf, der Beteiligter bes nicht eigene Parteiinteressen, sondern eben das öffent- liche Interesse wahrnimmt. Dieses Klagerecht erstreckt sich auf alle Beschlüsse der Beschlußausschüsse und da- mit auch auf den Rechtsetzungsakt des Beklagten gemäß § 66, II GewO. Schon nach der früheren enumerativen Rechtsmittelregelung war gemäß § 121 des Landesver- waltungsgesetzes gegen den Beschluß des damals zu- ständigen Bezirksausschusses die Beschwerde an den Provinzialrat gegeben. Gegen dessen schluß 126 dem gab § beim der Anfechtungsklage Oberpräsidenten das Recht Preußischen Oberverwaltungsgericht, sofern die Be- schlüsse die Befugnisse der Behörde überschritten oder das bestehende Recht verletzten. Auch dieses Klagerecht des Landesverwaltungille- izes war ebenso wie das nach 8 7 Interesse gegeben. Nicht 87 Zust, VO. im öffentlichen zutreffend ist die Auffassung, daß § Zust. st.VO. lediglich eine Ausführungsbestimmung zum Verfahren vor den Beschlußausschüssen sei, die nur im Rahmen des Art. VIII der Verordnung Nr. 141 der Militärregierung Britisches Kontroll- Deutschland gebiet über Gerichtsbarkeit in Verwaltungssachen 23 S. (ABI. Br. MR. Nr. r. 23 S. 719) MRVO. 141 - und der Mi- tarregierung ng Nr. 165 gelte, - Vertreter des dem nur Interesses als Beteiligten des Beschlußverfahrens ein dann zuspreche, wenn er schon nach der Militärregie- rungsverordnung Nr. 165 klageberechtigt sei . Dies ihm eingeräumte Klagerecht ist vor dem Ergehen der Mi- litärregierungsverordnung Nr. 165 auf der Grundlage des ARt. VIII MRVO. 141 § 115 MRVO. 165 nicht aufgeffen worden, der durch ist. Es be- steht daher weiter. Es ist auch nicht dahin eingeschränkt, des Beklagten ein- daß es nur gegen Verwaltungsakte des 23 3 MR- geräumt wäre, die unter die Generalklausel VO. 165 fielen. Es ist vielmehr auch gegen den vorliegen- den Rechtsetzungsvorgang in Beschlußform gegeben; demgegenüber es eine andere Streitigkeit des öffentli- chen Rechts im Sinne des § 22 MRVO. 165 einleitet. Diese Auslegung ergibt sich auch aus folgendem: Wie oben dargelegt, war der angefochtene Beschluß in der Vergangenheit bereits der Rechtskontrolle durch ein Beschwerdeverfahren vor dem Provinzialrat unter- worfen, dessen Entscheidung vom Oberpräsidenten mit der Anfechtungsklage angegriffen werden konnte. Die Neuregelung der Rechtskontrolle durch die Militär- regierungsverordnung Nr. 141 und Nr. 165 unter Einfüh- der Generalklausel konnte auf die auf die Beibehaltung Rechtsmittelverfahrens parallel-laufenden dem gleichen gleichen Kontrollziel nicht verzichten, wenn sie nicht eine Minderung der Rechtskontrolle herbeiführen wollte, die auszudehnen und zu stärken ihr Ziel war. Sie ist dieser Aufgabe gerecht geworden durch das un- eingeschränkte Klagerecht des Vertreters des öffent- lichen Interesses gegen alle Beschlüsse der Beschluß- ausschüsse nach § 7 Zustvo. rung eines mit Rechtsirrtümlich ist auch die Auffassung des Vorder- richters, daß der Beklagte mit dem angefochtenen Be- schluß lediglich die Entstehung von Ortsgewohnheits- recht und Bedürfnis nach Maßgabe des § 66 Abs. 2 GewO. festzustellen bzw. zu verneinen habe, ohne selbst be- stimmend tätig zu werden. Der Beklagte übt in An- wendung des § 66 Abs. 2 GewO. eine Entscheidungstätig- keit, die,,bestimmt", welche Gegenstände zu den Wo- chenmarktartikeln gehören. Diese konstitutive Anord- kann dadurch in eine deklaratorische Fest- Stingandelt daß der Akzent von der Bestimmung" des kreises auf die bereits vor der Bestimmung gegebene Zugehörigkeit zu diesem Wa- renkreis verschoben wird. Der Sinn des Gesetzestatbe- der schon nach der Wortfolge vom Begriff der isalues, den Bestimmung beherrscht wird, verbietet eine derartige Akzentverschiebung. Auch darf der Be- griff der nicht mit dem Begriff des ört- des off lichen Gewohnts verwechselt werden. Ortsge- ng des Warenkreises der Wochenmärkte sind und Bedürfnis als Voraussetzung für eine Er- unbestimmte Rechtsbegriffe und als solche verwaltungs- der Entscheidung gerichtlich nachprüfbar. Di Die Bindung der des tritt tritt bei an unbestimmte Rechtsbegriffe der RevDB: aufig auf. Dies schließt aber eine der von Gesetzestatbeständen, also bei der Einfügung der unbestimmten Begriffe in einen Vorgang der Rechtsetzung begrifflich nicht aus. Auch hier gilt, wie oben beren dargelegt, daß daß der Gesetzgeber die noragung von rechtsetzenden Befugnissen auf Be- Mit der Anfechtungsklage vom 14. Juli 1951 focht der liche Hindernisse sind hier nicht erkennbar. Das An- diesen Beschluß insoweit an, als er die Zugehö- Kläger rigkeit von Web- und Wirkwaren zu den Wochenmarkt- waren bejaht. Er begründete seine Klage damit, daß für die Erweiterung des Warenkreises von Web- und Wirkwaren die nach § 66 Abs. 2 Gewo. geforderten Vor- aussetzungen der Ortsgewohnheit und des Bedürfnisses nicht seien. Auch dürfe eine solche Er- nachgewiesen weiterung nicht den Charakter des Wochenmarktes in Jahrmarkt verändern. einen Der Der E te beantragte Klageabweisung mit der Be- zu verfassungsmäßige daß auch eine kurzfristig entwickelte Orts- zu der ein Bedürfnis hinzukomme, berück- sse. Er bezweifelte außerdem die werden müsse . Zulässigkeit der Bedürfnisprüfung. Das Landesverwaltungsgericht wies die Klage durch Bescheid vom 22. November 1951 ab. Die Begründung das Klagerecht des Klägers gegen den Beschluß vom 22. Mai 1951, da diese Entscheidung keinen Verwal- tungsakt, sondern die Ausfüllung eines Gesetzesblan- ketts durch eine Verwaltungsbehörde darstelle. Das Er- fordernis der Ortsgewohnheit wird als zeitlich überholt und die Bedürfnisprüfung als verfassungsmäßig unzu- lässig bezeichnet. verneint das 1351 Gegen den Bescheid beantragte der Kläger am 21. De- zember 1951 mündliche Verhandlung. Er trug vor, daß ihm die vorliegende Sache als andere Streitigkeit des öffentlichen Rechts im öffentlichen Interesse ein Klage- recht gewähre. Dem Beklagten, als kommunalem Or- er die Zuständigkeit für die Bestimmung des gan, sprach Warenkreises eines Wochenmarktes ab, die gesetzlich gen sei. Auch hielt der eine die übertra- der höheren staatlichen Verwaltenohnheit und das Bedürfnis verfassung agerir nachprüfbar. Durch Urteil vom 17. Januar 1952 hob das Landesver- waltungsgericht den Beschluß des Beklagten v. 22. Mai 1951 auf, soweit er für die Gemeinde des betr. Ortes Web- und Wirkwaren als zu den Wochenmarktartikeln gehörend erklärt. Die Kosten des Verfahrens wurden die Frage einer des Warenkreises auf ih- in aus der Ebene der Mittelinstanz übertragen, um sie a dem rem Wochenmarkt zu prüfen. Die Entscheidung selbst aber hat der Gesetzgeber mit Bedacht der gemeind- lichen Sphäre entzogen und einer lokalen Interessenbereich thestand ents auch der Inhalt der An- Diesem Tatbestand entspricht ordnung, di den Umfang der Gegenstände des Wochen- marktverkehrs allgemein bestimmt. Sie regelt also eht auch - wie der Vorder- richter rechtsirrig keinen Einzelfall, enimmt Seher der Gemeinde oder der Personenmehrheit der Gemeindebewohner; sie richtet sich unmittelbar an die unbestimmte Personen- mehrheit aller derer, die den Wochenmarkt beschicken tet dere oder besuchen, und zwar nicht als Reflexwirkung eines Gemeinde ergangenen enen Verwaltungsak- gegenüber der Auswirkung einer Norm. was zum Wa- tes, sondern als des Wochenmarktes gehört, betrifft nicht die renkreis Gemeinde als solche, sondern geht den unbestimmten Personenkreis der Marktbenutzer an, denen gegenüber die An Anordnung ebenso unmittelbar wirkt wie der Ge- setzestatbestand des § 66 Abs. 1 GewO. Die Gemeinde- setz verwaltung hat lediglich als Ordnungsbehörde für die Beachtung dieser allgemein rechtsverbindlichen Rege- pede lung sorgen. Gleichgültig ist hierbei, ob sie ausdrück- lich in eine örtliche Marktordnung aufgenommen wor- den ist oder nicht. Mit dieser Feststellung entfällt der Einwand, daß der Beklagte für den Erlaß der Anordnung unzuständig sei, weil er keine Gemeindeaufsicht üben dürfe (vgl. dazu die Entscheidung des Senats vom 30. Oktober 1950 III A 202/49 - Städtetag 1951 S. 399). Die Ausübung der Gemeindeaufsicht ist verwaltende Tätigkeit. Um eine solche handelt es sich hier nicht, der Beklagte setzt viel- Die in ihren Einzelheiten zelheiten frei gestalten kann. Anforderungen, die an die Erfüllung der Begriffe und Bedürfnisse zu stellen sind, dürfen Ornnt werden. gehören vielmehr nach Waren gehören nicht der die kang sighzu den Wochenmarktartikeln, wenn sich während eines angemessenen Zeit- aß diese Waren auf dem raums daran gewöhnt hat, daf Markte angeboten werden. Der Gesetzestatbe- standsamt bietet ebenso wenig wie der unbestimm- te Begriff der Ortsgewohnheit einen Anlaß zu der Un- terstellung, da daß eine eine Ortsgewohnheit bereits im Zeit- punkte der Gesetzesverkündung des § 66 Abs . 2 und nur in diesem habe den können. Die ricksicht GewO. natürlichen Entwicklung bedende einen Stillstand der nat Vor- der alle wirtschaftlichen ten, der alle gänge unterworfen sind. Diesen Ausschluß der Anpas- sung kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben. Die die Ortsgewohnheit kann jederzeit entstehen, sofern nur Möglichkeit der vorstehend umrissenen Marktentwick- Duldung seitens der etwa durch stillschweigende der sbehörde, gegeben ist. Ein Bedürfnis für die bestimmter Waren unter die Wochenmarkts- artikel ist unter Heranziehung des Bedürfnisbegriffs aus 8 des Gaststättengesetzes v. 28. April 1930 (RGBl. I S. 146) GstG. - dann zu bejahen, wenn die Bevölke- rung das Fehlen der Einkaufsmöglichkeit für bestimmte Waren gerade auf dem Wochenmarkt als Mangel emp- finden müßte. Seit dem Jahre 1945, verstärkt aber seit der Währungs- reform von 1948, ist in den Regierungsbezirken Arnsberg und Düsseldorf in zahlreichen Gemeinden eine gleich- laufende Entwicklung dahin festzustellen, daß auf den Wochenmärkten angeboten werden, die nicht zu den im § 66 Abs. 1 Ziff. 1-3 GewO. aufgezählten Gegenständen